實價登錄通盤檢討修法應正本清源 蘇榮淇

地政手扎

實價登錄通盤檢討修法應正本清源

中華民國地政士公會全國聯合會理事長 蘇榮淇

一、前言

行政院於民國103年6月19日邀集內政部地政司等相關機關及中華民國地政士公會全國聯合會(以下簡稱本會)等相關團體,就「自售預售屋辦理實價登錄及『地政士法』第26條之1、第51條之1、第59條修正草案相關事宜」舉行協商會議。一般而言,內政部定案版本送行政院審查,如非必要無須於審查會前再徵詢各界意見,然因本會及相關團體對此次修法內容尚存有許多疑慮,行政院乃另舉行協商會議。當天會議中內政部向行政院提出的修正草案版本,攸關地政士部分在於平均地權條例及地政士法部分條文的修正,原本本會寄望透過先前內政部103年2月14日及20日兩次召開實價登錄通盤檢討會議所彙整之各界共識,內政部會將前述兩種法律做正本清源的修正以符合各界期待,結果其所提出之修正草案版本,不但堅持原來的法律架構(權利人法定申報義務仍不當移轉給地政士),通盤檢討者竟是以毫無實質作用的修正文字回應本會再三反應的癥結問題,企圖以此搪塞地政士並誤導各界以為已與地政士溝通解決,讓本會的希望再次落空。

自103年1月28日地政士法覆議後半年以來,無論全國地政士如何據理力爭,法律專家如何苦口婆心提醒修正現行法律關係,內政部真所謂:「吃了秤砣鐵了心」始終不願修正不當的法律架構,亦不回應各界的意見,讓本會的感覺直如「秀才遇到兵,有理說不清」差堪比擬此際的無奈!以下茲先將本會一貫主張「回歸委任法理」予以闡明外,並列舉內政部擬修正版本不當之處,俾地政士及各界能瞭解現階段修法應努力的方向。

二、實價登錄是當事人的普遍性義務

實價登錄的申報義務特性上是針對不動產買賣交易而產生,不論買賣雙方有沒有委託地政士辦理「後端」的土地登記,事實上買賣雙方只要達成交易,產生價格並簽訂買賣契約書的當下(此段過程稱為「前端」),就同時產生申報登錄實價的義務。因此實價登錄的申報義務本質上是針對前端的「交易」,而不是針對地政士後端代辦土地登記的「專業」,所以它應該是任何在前端做不動產交易者的「普遍性義務」,而非屬於地政士在後端的「專業性義務」。

況且現階段後端地政士受託辦理土地登記時,登記機關尚未將「實際交易價格」列為審查項目,所以買賣雙方除了交付土地登記所需的雙方身分證明文件、賣方所有權狀及印鑑證明文件外,尚無將包括交易價格等實際資訊提供給地政士作為檢附文件的必要。因此,除非地政士也參與買賣的前端過程,受買賣雙方委託代理撰擬買賣契約書內容,方能獲得買賣的實際交易價格資料,否則僅是代辦土地登記的地政士無從知悉買賣雙方交易價格等實際資訊,既是無從知悉實際交易價格,地政士當然也無法肩負實價登錄的申報義務。

三、現行法律架構的盲點

內政部目前堅持不修正現行法律架構的主要理由,係強調一般買賣雙方除了委託地政士辦理土地登記外,「大部分」亦委託地政士代理撰擬買賣契約書,所以地政士應肩負實價登錄的申報義務,不能撇清責任置身事外。殊不知如此論述,產生了下列二大盲點:

(一)內政部把二個「委任」法律行為混為一談,誤當成一次性委任法律行為。

內政部把買賣雙方委託地政士辦理土地登記業務,就當做地政士也一定受託代理撰擬買賣契約書的業務,然而一般實務上買賣雙方委任地政士辦理後端土地登記時,雖然「大部分」亦委任該地政士代理撰擬前端買賣契約書,但是此處盲點在於代理撰擬買賣契約書非地政士「專屬業務」,故也可能發生雖然後端土地登記業務是委託地政士辦理,而前端卻是委託第三人(例如律師)代理撰擬買賣契約書,亦可能是由買賣雙方自行簽訂買賣契約書或根本未簽訂買賣契約書(例如親友之間交易)的情形,因此在發生此種情形時,地政士將只有掌握土地登記所需的資料而已,而內政部把二個「委任」法律行為簡化當成一次性委任法律行為,會使人產生錯覺誤以為地政士只要受託辦理土地登記,就已經全面掌握實價登錄所需的實際資訊了。

(二)現行法律把地政士在受託辦理土地登記時,「視為」地政士已經掌握實價登錄所需的實際資訊,其連結並非允當。

此處法律上的連結除了有前款把二個「委任」法律行為簡化當成一次性委任法律行為的見解錯誤外,亦存在跳躍式連結的不當,因為制定「擬制」法律的條件時,無法把連「推定」都尚未達到的程度,就直接跳躍至「視為」的程度來規範。一般而言雖然地政士在受託辦理土地登記時,「大部分」亦有受託代理撰擬買賣契約書,但在法理上尚無法就此推定地政士已經全面掌握實價登錄所需的實際資訊,因為代理撰擬買賣契約書非地政士的「專屬業務」,在現行實務上買賣契約書的撰擬是採自由委任制度,故常會發生地政士根本未參與前端的簽約過程,地政士參與簽約過程的比例尚無法達到被「推定」掌握實際資訊的程度。

既然實務連結上,尚且不宜據此(地政士受託辦理土地登記)推定地政士掌握實際資訊,而現行法律條文規範竟直接跳躍至「視為」地政士已經掌握到實際資訊並不允許地政士舉反證推翻的地步,此種不符法理的擬制規定並強制地政士遵守規範,實為現行法律條文最大盲點所在。

目前實務運作上地政士如未參與前端的簽約過程,則地政士受到現行實價登錄法律擬制規定的制約,產生「應」自行取得實際資訊的任務,並就該取得資訊負檢查真實與否的義務。此處問題在於如果權利人不提供資訊或雖提供資訊但心中保留,甚至買賣雙方通謀虛偽提供不實資訊予地政士者,地政士在沒有調查權的情形下除必須替權利人肩負申報登錄義務外,登錄不實還必須受到裁罰,試問地政士要如何自保?現行法律關係難道不需要檢討嗎?法律諺語有云:「法律不強人所難」,今日實價登錄法律對地政士的制約規定,確實已違反基本的法理,如此強人所難的法律絕對無法貫徹施行。

四、已聲請大法官釋憲

無獨有偶,臺灣新竹地方法院行政訴訟庭王銘勇法官,於審理新竹縣彭地政士主張不服實價登錄裁罰之行政訴訟案時,對於應適用之地政士法第26條之1第一項、第51條之1,依其合理之確信,認為「當事人免責、代理人受責」的裁罰規定有牴觸憲法第15條、第23條之疑義,不符憲法比例原則,王銘勇法官亦以之為先決問題,裁定停止訴訟程序並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由,於民國103年5月12日聲請司法院大法官解釋。所謂:「德不孤必有鄰」彭地政士面臨不公不義裁罰時據理力爭的行政訴訟,終於有職掌審理的法官為其聲請釋憲。

由此案觀之,地政士在受託辦理土地登記時,面臨權利人不提供實價登錄資訊並要求不辦理申報登錄及現行地政士法要求擔負申報登錄義務的進退兩難窘境。地政士若是遵守與權利人委任關係的義務,則不免違反現行地政士法規定遭受處罰,地政士如欲依現行地政士法擔負申報登錄義務,在權利人不提供實價登錄資訊情況下,客觀上卻無「期待可能性」要求地政士履行此申報登錄義務。這種進退兩難窘境,源自現行條文法律關係定位於本屬權利人之法定義務,卻不當移轉給地政士,而權利人既已免除申報登錄義務則其當然亦無交付實價登錄所需實際資訊予任何人的附隨義務,地政士面臨「巧婦難為無米之炊」的為難,終致產生權利人免責而地政士成為「代罪羔羊」無奈的情形。相對的,地政士明明無期待可能性遵守現行法律規範,並具有可阻卻違法裁罰事由卻仍受到裁罰時,在在顯示現行法律架構的不當,內政部如果面對存在如此不當法律架構而繼續堅持不正本清源修正者,唯有賴司法院大法官解釋現行法律違憲始能定爭止紛。

五、專家學者及機關代表支持回歸委任法理

內政部於103年2月14日召開實價登錄通盤檢討會議中政治大學林左裕教授、台灣大學林建甫教授、德明科技大學花敬群教授及政治大學江穎慧教授等出席學者,全體一致都建議實價登錄「申報義務應回歸買賣雙方當事人。」而內政部於103年2月20日召集各縣市地政機關代表,續商實價登錄通盤檢討會議,會中出席的15個縣市地政機關代表中有14位代表「不反對或贊成將實價登錄改為由地政士接受委任代理。」

很遺憾的,內政部103年3月11日提出供討論的甲、乙兩個修法版本都還是堅持將權利人的法定義務移轉給地政士。而產官學都建議申報義務回歸買賣當事人的丙案,內政部則以「長官不喜歡」的理由根本不考慮,一舉推翻共識。以如此強勢的理由及姿態來通盤檢討實價登錄修法,令人難以理解!

六、內政部向行政院提出的擬修正版本內容不當

此次內政部向行政院提出的實價登錄修正草案版本(以下簡稱內政部版,如附件一),其中有關地政士法修正部分,因為此法內容係與平均地權條例連動修正,因此攸關地政士部分應同時著重在此兩種法律的修正內容,茲將內政部版內容不當之處說明如下:

(一)聲明書應改稱申報書

內政部版的修正重點首先在平均地權條例第47條第3、4、5項的修正。而此三項的重要修正內容又在聲明書的設計,依內政部設計的聲明書格式(如附件二)看來,其內容除了有供填載實際價格欄位之外,尚有須權利人簽章確認欄,聲明書並且是列為土地登記送件時應檢附文件(平均地權條例第47條第5項修正草案參照),試問,此聲明書與實價登錄申報書有何差異?聲明書有了最重要的實際價格資訊,權利人又簽章確認且於土地登記送件時檢附,如此權利人不是就可直接完成申報程序嗎?差別只在「聲明書」改稱「申報書」而已,內政部又何必一定要繞個圈子(要求權利人先將聲明書交給地政士,再由地政士送件時檢附),非要地政士擔負申報義務不可?

(二)聲明書的設計毫無意義

一般而言權利人欲「委任」地政士代理申報登錄,通常程序是由權利人提供實際資訊予地政士,地政士接獲實際資訊同時開具收據給權利人收執,於雙方合意即完成委任程序,如此合乎法理且無須主管機關介入。

然而,目前「聲明書」的設計,卻是由「權利人單方聲明」已書面提供實際資訊予地政士並由地政士將此書面聲明書「轉交主管機關」俾憑確認申報義務人,此項設計謬誤之處在於開具聲明書及收受聲明書的對象均違反正常法理,但最終責任卻又歸由地政士承擔。

更令人無法接受者係此一違反正常法理設計的「聲明書」,竟是地政士辦理土地登記案件送件的必備文件,如果地政士未得到權利人簽章的聲明書即不得送件辦理土地登記,白白斷送地政士傳統數十年來主要的買賣登記業務,如此規定將造成地政士的執業基本權被嚴重踐踏。

(三)聲明書的內容使地政士直接受罰

內政部版平均地權條例第81條之2條第1項第2款及地政士法第51條之1條但書規定,權利人未提供資訊或提供不實資訊予地政士申報登錄者,罰權利人而不罰地政士。此項設計亦是內政部版此次修正再三強調的重點,說已使地政士不因不可歸責之事由而受裁罰。

然而在實務上,在地政士需要土地登記案源的情況下,地政士很有可能根本未取得實際資訊,但基於土地登記案件送件的順利考量,被迫需在聲明書的申報義務人欄位簽章確認以取得「聲明書」俾能將土地登記案件送件,而「聲明書」檢附的效果是地政士於自願擔任申報義務人外,也已經承認「取得實際資訊」。日後,如發生申報不實被處罰的情形,地政士根本連抗辯的機會都沒有,因為權利人及主管機關都可依「聲明書」的內容,要地政士承擔全部不實責任,主管機關即可據此直接裁罰地政士。所以以後在地政士受託辦理土地登記的所有案件中,只要發生申報不實情形,除非是權利人自願承擔不實責任(可能性不大),否則如何不罰地政士?不但要罰,而且罰到地政士有口難辯!

因此,平均地權條例第81條之2條第1項第2款及地政士法第51條之1條但書,權利人未提供資訊或提供不實資訊予地政士申報登錄者,罰權利人而不罰地政士的規定,將因「聲明書的檢附」而不會有任何適用餘地。

(四)地政士可被按次裁罰100至500萬元

內政部版平均地權條例第81條之2條第1項第3款規定,地政士規避、妨礙或拒絶主管機關之查核,處3萬元以上15萬元以下罰鍰,並命其限期改正;屆期未改正者,按次處罰。經限期改正三次以上,屆期仍未改正者,得按次處100萬元以上500萬元以下罰鍰。

現行實價登錄3至15萬元對地政士的裁罰,社會各界已質疑與地政士辦理案件收費相比較並不符比例原則,內政部版如今再以如此天價的罰鍰規格對待地政士,套一句基層登記機關主管替地政士抱不平的話:「又不是殺人放火,怎麼罰得這麼重!」

(五)登錄不實要罰,內政部版通過後登錄錯誤亦要罰

內政部版此次就裁罰標準也做了重大修正,即把原本登錄不實裁罰3至15萬元的裁罰,細分為登錄「價格」資訊不實者維持罰3至15萬元而登錄「價格以外」資訊不實者罰6仟至3萬元。

表面上看似乎降低登錄價格以外資訊不實者的罰鍰,但實際上,目前各縣市職掌裁罰之地政機關對於抽查到登錄價格以外項目不符者,率皆以申報錯誤視之,允許申報人修改錯誤內容並未當作過失申報不實加以裁罰。往後如果依內政部版修正通過實施的話,本會擔心所有登錄價格以外資訊不符者,將被依法處以6仟元裁罰。6仟元罰鍰較之3萬元為低,然而以目前單一登記機關每月平均約有十至百件錯誤申報數目來看,全國100餘所登記機關起碼將有千位以上地政士受到裁罰,可以預見被裁罰地政士哀鴻遍野的結果,而屆時主管機關擺出「天地不仁,以萬物為芻狗」依法行政的立場,地政士只能自求多福!

七、結論:自助人助

行政院為了維持實價登錄係馬政府最成功政策的意象,在立法院先要求執政黨祭出黨紀,讓立法委員自失立場覆議打消已三讀通過的地政士法修正案,悍然拒絕給予地政士限期改正的機會;現在於實價登錄通盤檢討修法之際又坐視內政部捨棄各界讓地政士的角色應回歸「委任代理」的共識,繼續堅持申報義務移轉給地政士的法律架構,並無視其修正草案不符法理處處充滿矛盾,卻擬據之審議進而成為「官方」修正版本。行政院寧可以龐大行政資源強壓在地政士身上,要求地政士繼續就範肩負不當義務,卻完全不願面對實價登錄法律架構的錯誤,此種心態令人無法苟同。

地政士始終瞭解配合國家實施實價登錄政策,絕不是表示地政士同意無妄承接買方的「申報法定義務」,當權利受到侵害時地政士有著強大的決心維護自己的權利,尤其目前內政部版的內容更是得寸進尺侵害地政士買賣案件的執業基本權,為了捍衛地政士的權利,只要行政院一日不修正錯誤的法律架構、或內政部仍堅持法定申報義務不當移轉給地政士的話,地政士就絕不妥協,一定反對到底。

不論是行政院主導或內政部堅持實價登錄繼續推行「當事人免責、代理人受責」不當的法律架構,地政士雖然成為代罪羔羊,國家政策卻將是最終的受害者。實價登錄政策如何回歸正常法理,是行政及立法兩院須共同面對與解決的重要課題。