美河市案給我們的教訓

房產新聞

2015年10月02日00:16 作者:賈北松(立法院內政委員會簡任秘書)

美河市土地徵收案,由於地主蒙受鉅大利益的損失,而該利益又因明顯的行政錯失,流向開發廠商。

以各種不同名目描述的「公共利益」,向來是政府強制剝奪私人權益的「正當」理由。

現代法治國家,一方面主張充分尊重、保障私人權利,並貫徹正當法律程序;另一方面,卻允許政府合憲合法地,以「公用需要」、「因公益目的必要」、「興辦公共利益為目的之公共事業或公用事業必要」等寬嚴不一的理由,遂行屈迫個人承擔特別犧牲的苦果。

政府或不特定多數民眾,高舉公益大旗,強使少數人犧牲以成就「多數人福祉」,這樣沈重的風險負擔,隨著法治認知的深化,自不能讓受害人心服。公益必要性的質量分析與合理補償,當然就成為接受其正當性的必要條件。

美河市徵收逾越私權侵犯的紅線

美河市土地徵收案,由於地主蒙受鉅大利益的損失,而該利益又因明顯的行政錯失,流向開發廠商,終於讓我們有機會反省,我國法制中,私益維護的最後界限。

本案的土地徵收法源,在於大眾捷運法與土地徵收條例。

對於徵收標的,大眾捷運法第6條,立法機關本已授權,「大眾捷運系統需用之土地」,主管機關得依法徵收或撥用。第7條進而擴大「需用土地」的取得範圍,至不具必須合理性的「大眾捷運系統路線、場、站土地毗鄰地區土地」。86年修正時,更立法解釋列示「毗鄰地區土地」,幾至主管機關可以任意界定,兼以允許徵收與聯合開發雙軌併行,於取得「需用土地」後,變更用途並移轉所有為興建聯合開發的華廈高樓,顯然已屬過度侵害私權。

至於取得私有土地的方式,本法與土地徵收條例均明定,「得依協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之;經協議不成者,得由主管機關依法報請徵收。」,「應先與所有權人協議價購或以其他方式取得;所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者,始得依本條例申請徵收。」巿地重劃或區段徵收,係以地易地方式,本文暫不置論。

協議價購,為主管機關報請徵收的先行必經程序。交通建設之所在,地價飛漲之所在,捷運系統行經之處尤然。地主惜售,協議難成,均是人情之常。以往徵收實務顯示,主管機關多有視協議如過場,只重滿足形式的法律要件,卻未盡貫徹協議化解民怨公私協力的功能。

法院亦曾對主管機關此種心態與作法,於判決中具體指責。明揭「議價購買程序應屬表彰徵收之重要程序,亦即國家為公共利益所需,而為獲取私人不動產已窮盡方法仍不可為,故徵收是否合法與協議價購程序之實踐有絕對關連性。」(臺北高等行政法院99年訴字第1931號判決),「需用土地人於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時,自應確實踐行該條所定協議之精神,不得徒以形式上開會協議,而無實質之協議內容。」(最高行政法院102年判字第 371號判決)。此即社會蜂評,政府協議價購不成,翻臉就改以徵收迫從,協議程序已成政府的遮羞布,民怨於焉叢生。

協議所以多流形式,除地主不計價格的惜售外,「協議價購,應由需用土地人依市價與所有權人協議」所稱的「市價」,政府與人民認知懸殊,造成協議難成。再加上聯合開發後,發生開發利益移轉政府,甚至開發商,更使人民難以忍吞。

行政上公平與犧牲的市場化

土地徵收,是政府合法財產利益重分配的手段。傳統上,以鼓掌授獎作為少數人特別犧牲造福大眾補償的思維與作法,無法衡平處理社會利益的重新分配。

當政府必須積極興利開辦各種事業,如科學工業園區設置管理條例第12條、促進產業升級條例第25條、產業創新條例第42條、發展觀光條例第14條、獎勵民間參與交通建設條例第11條、離島建設條例第8條、促進民間參與公共建設法第16條、運動產業發展條例第28條、商港法第7條、國際機場園區發展條例第11條、農業科技園區設置管理條例第11條,均有類此(甚或更嚴苛)的剝奪條款,這正是近年土地正義訴求的根本原因。

第732號解釋,一仍舊貫,以「比例原則」作為政府徵收合憲合法的評價基準。政府徵收人民財產,本質亦屬政府與人民間的買賣契約。但在徵收案件,人民既喪失了原有的拒賣權,就應相對對於徵收要件與補償,予以嚴格審查。

易言之,除了「比例原則」外,徵收目的的必要性與不可替代性,或許更是徵收合憲的前提條件。此尤其在「有利他人的徵收」案件,在徵收私人土地後,移轉其他私人,或供作政府開發基金之需,都不能輕率地僅以利益大小比較判斷之。

更重要地是,即或徵收案係屬必要,人民合理的犧牲界限何在?

前述,主管機關應以市價辦理徵收。徵收計畫書,亦應就補償金詳為規劃。具體言之,即或補償金額高低,不能消弭對財產權侵害的本質。但在具體案件,徵收後續聯合開發利益的合理分配,仍有不可忽視的促進異議歧見融合的功能。

以美河市案為例,坊間估計開發廠商獲利高逾百億。如果,當初聯開案,能更考量人民權益,將未來開發後的待實現鉅額獲利,可以合理分配於原始地主,會不會更降低徵收案的侵略性呢?當年的市長與主司官員,如能一念及此,會不會備受仰戴?

最後,法制上眾多徵收法律中,都欠缺原主買回與隨時審查機制的設計。而隨時審查,是確保公益繼續實現的必要手段;地主買回,更是保障地主權益,不至於永遠無法回復,藉以化解人民疑慮的方式。制度設計的欠缺,留下了信任的距離與圖利的想像空間。

公共利益,不能再是隨意揮舞的尚方寶劍

大法官732號解釋,限縮大眾捷運系統的徵收範圍,嚴格其徵收條件,且對其在憲法權利體系賦予新義(合法居住者之居住自由權),當然應該給與掌聲,然而仍囿限於以公共利益的量化比較,決定徵收的合憲與否,難免仍留有遺憾。

土地徵收條例與大眾捷運法等上開類此思維的法制,是以民主法治自許的現代國家,合法地將「公益」作為遂行剝奪人民財產權益的尚方寶劍。

寶劍揮舞擋者披靡,但整套徵收制度,卻遠離公益的合理評價,欠缺經濟市場思維,更缺乏監督糾正的有效運作。公益也者,人言人殊,了無共識。私益被奪,憤懣滋生,餘恨長存。政府、地主、開發商與社會,四輸之局頻頻登演。美河市等徵收案抗爭頻繁發生,如果不能正本清源,毋寧正是社會情感的合理發抒,也不會絕跡於今日明天。

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