農舍違規、違建,長官視而不見? 林旺根(轉載)

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本文照片皆由黃明堂拍攝

我國依法可以興建建築物的土地,除了依都市計畫法規定可建築的各種分區土地,或非都市土地的甲乙丙丁等各種建築用地外,特殊的是,也可以在農地上蓋農舍。在2000年1月26日農業發展條例修正草案是禁止個別興建,但當時立法委員不顧166位學者反對以及農委會主委辭職下台後,完成世紀性修法,鑄成今天農舍暴增,隨處可見「種農舍」。

2月10日宜蘭縣縣長林聰賢宣布,兩個月內暫停核發農民資格、農舍建照及農業設施容許使用證,並將成立專案小組,擬定農民身分認定標準及農舍新建審查原則,確保農地農用。雖然引起部分農民及仲介業的強力抗議,卻也引起許多民眾的讚賞,繼而4月9日立委廖國棟今以台東那界行館為例,痛批我國農舍浮濫興建的問題,不具從農資格,卻興建豪華農舍作為營利用途,導致台東、宜蘭地區農地飆漲,青年返鄉買不起、租不起農地。農委會主委陳保基表示,我國農舍約有16338筆,但實際具有農民資格的人卻不到4成,6月將全面修正農舍興建管理辦法。此一趨勢將會對違規或違建的農舍,造成怎樣的影響,值得關注。

● 農舍不是住宅

農舍的定義,早期營建署曾經參考實施區域計畫地區建築管理辦法第5條及第6條第1、2款規定,於各種用地內申請建築農舍必須檢附「現耕農身份證明」、「無自用農舍證明」等證明,因而認定農舍必須具備現耕農民身分與無自用農舍兩要件、因此界定農舍的定義,是指為經營農事所必需之自用農舍而言(內政部73.6.12台內營字第235217號函)。

歷年來,司法實務對於農舍的見解大致是:「農舍,應以耕作為目的或為便利耕作而建,非不以解決承租人家族實際居住為目的」(最高法院64年台上字第571號民事判例);農舍應以耕作為目的所建之簡陋房屋而言,如供堆置農具或肥料或臨時休息之用,如所建房屋係供居住之用,則與農舍顯然有別(最高法院64年台上字第571號民事判例);農舍,係指以所謂農舍,係指以耕作為目的或為便利耕作所建之簡陋房屋,以供堆置農具、肥料或臨時休息之用,而非以解決承租人家族實際居住問題為其目的。如所建房屋係供居住之用,即與農舍有間 (最高法院96年台上字第2595號民事判決)。上述見解,自民國60年間以迄現在90年間,從未曾有任何改變。所以,按農業用地上准許興建農舍之制度,係與農業經營不可分離,提供經營農業者於該農地上興建具有居住兼具放置農機具需求之構造物,以便利其從事農事工作,與一般家居住宅性質不同。

而且,興建農舍之申請人應為農民,農民係指直接從事農業生產之自然人,亦即申請人應有從事農業生產經營之事實,且有居住需求時,始得以申請興建農舍。因此,農舍與一般供人居住之住宅應有不同。不過,農委會會銜內政部發布的農業用地興建農舍辦法,對於農民資格之審認、承受人的條件,卻未詳細規範,導致當今許多農舍作為高檔豪華的民宿,有許多違規使用甚至違章建築等,其實已與興建農舍的目地有所違背。

● 老農佔便宜,卻未獲益! 

農發條例第18條第4項規定「……修正施行前取得農業用地,且無自用農舍而需興建者,得依相關土地使用管制及建築法令規定,申請興建農舍。……修正施行前共有耕地,而於…修正施行後分割為單獨所有,且無自用農舍而需興建者,亦同。」這種在2000年1月28日以前即已取得農業用地之所有權人,即俗稱的老農,老農申請興建農舍,其資格只須符合無自用農舍即可,蓋農舍之後的轉讓,又沒有時間上的限制,因而產生很大的漏洞。依據監察院實地履勘發現,修正前的農業用地有許多好處:

1.老農可以將其持有大面積完整農地,分割為面積極小的數筆地號土地後,先後逐筆申請興建一棟農舍,並於取得建造執照後,隨即銷售與他人。

2.老農先申請興建一棟僅一、二坪大且以簡單水泥或鐵皮搭建之農舍(俗稱一坪農舍),並於取得使用執照後,銷售與他人,再由承受人依其喜好樣式申請增建,因農地屬於修正前的農業用地,無須農發條例第十八條第二項規定關於農業用地取得及戶籍登記均應滿2年之限制。

3.而且,買賣農業用地只要是農民在持有期間內從事農業使用,依農業發展條例規定,可以免徵土地增值稅;而且短期移轉,又可免徵特種貨物及勞務稅。而如此分期分次興建、銷售,其實真正獲取高額利益者,並非老農,而是概括買受再轉手投機客。

老農所有之農業用地,可以多次地興建農舍、短期移轉不受限制又可免徵稅負,無形中等於政府鼓勵農地炒作,因而引起監察院的調查並通過糾正案。後來,2013年修正農舍興建辦法,雖然已修正應受ㄧ定面積(45㎡)規模之限制,但仍可不受興建滿5年始得移轉之限制,仍然給予炒作之空間。

● 政府曲解農舍作民宿

民宿,是指利用自用住宅空閒房間,結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動,以家庭副業方式經營,提供旅客鄉野生活之住宿處所,其建築物使用用途以住宅為限。內政部營建署竟卻誤解為「農民使用之自用住宅」,並據以認定農舍可以申請作民宿使用,因而使得農舍價格水漲船高,給與投機者有炒作之機會,完全悖離農舍設置的目的。

農舍得作為民宿,民宿又豪宅化、飯店化後,早期生產用地之低價性,逐漸轉變為消費用地之高價性,因此結構性的改變,「三生」多功能的農業生態岌岌可危。根據監察院2010年10月6日通過糾正案所舉的資料顯示,「南投縣仁愛鄉精英村(廬山溫泉地區)現有旅館、民宿名冊」所載,該地區旅館及民宿總計39家,目前有23家仍營業中,惟其中僅5家有合法登記,餘18家(旅館16家及民宿2家)均未申請登記且違規營業,南投縣政府已依違反發展觀光條例規定,核處9萬至35萬元不等罰鍰,計裁罰21家次;另仁愛鄉清境地區之旅館及民宿總數135家,其中未申請登記且違規營業的旅館有4家及民宿28家,該府對該等違規之行為,雖已核處罰鍰計62家次,惟並未依上開規定禁止其營業,任令繼續違法經營,置遊客權益及安全於不顧,顯有違失。

然而,在監察院糾正後經過二年,竟然沒有一家違建被拆,引起媒體撻伐,內政部長李鴻源、南投縣代理縣長陳志清2013年12月18日聯合召開記者會,決定要求位於「中、高地質災害風險區」(即「加強保育區」、「優先處理區」)的7家未合法登記民宿立即停業,但不會立刻拆除,業者可以在一個月內申請合法化程序,一個月內若未申請,南投縣政府才會予以斷水斷電。

內政部為解決清境民宿違建問題,特別下令專案列管、督導改善;但令人遺憾的是,南投縣竟然因議會大砍建管拆除預算下,陷入沒錢拆違建窘境。更扯的是,根據2014年12月03日中央社報導,環保署當日初審清境風景區政策環評,聚焦違章民宿拆與不拆,環評委員認為應依法拆除違章民宿,但南投縣政府認為只要安全即可就地合法,經討論後決議擇期再審。當時與會的準南投縣長林明溱甚至表示,過去因為有民宿業者蓋了民宿、種樹美化環境,才造就今天的清境,認為不應以拆除違章民宿為主要考量,應讓已存在民宿的就地合法,不應一直找民眾麻煩。

這就是民代、政客助長違建漫延的鐵證。違法就是違法,若所有違章業者都就地合法,可以積非成是,萬一發生重大天災,危害民眾生命安全,誰要負責?

● 放任農民資格,成為炒作之推手

農舍興建人本來就應該是從事農業經營之農民,2011年,內政部與農委會原修正草案,原本對於農民資格有從嚴之規定,卻被民意代表遊說施壓後,變成二階段修法,衍生今日之亂象,更加不可收拾。

1.農民興建資格取得容易

依現行農業用地興建農舍辦法規定,興建農舍之申請人應為農民,且應符合年齡滿20歲、土地取得及戶籍設籍在同一直轄市、縣(市)滿2年、面積應大於0.25公頃、名下無自用農舍、該農業用地應確供農業使用等資格條件。老農興建農舍更為寬鬆(詳如前述)。而且,地方政府對於農民資格並未實質審認是否實際直接從事農業生產,以致農舍興建資格取得容易。

2.農舍被當作炒作的標的

由於農舍禁止移轉的年限只有五年,老農興建的農舍更無限制,導致農舍興建後移轉的頻率甚高。

根據監察院調查資料顯示,2006年以後個別興建農舍申請案件情形,經彙整查復之資料顯示,2006年至2010年6月底止各地方政府計核發使用執照8,422件,其農業用地基地面積合計1,891.39公頃,其中位於優良農地或已辦理農地重劃之「特定農業區」者,其面積計610.56公頃,占32.28%;其核發使用執照件數計2,844件,占33.77%,亦即2006年至2010年6月底只有3成以上個別興建農舍基地係位於特定農業區者。

再以農委會提供的資料顯示,2008年至2013年之農舍興建起造人建照資料,在全國16,338筆農舍,幾近於倍數的成長,令人驚恐。

尤以宜蘭縣為例,2000年至2015年3月為止,興建農舍數量計7,551件,農舍買賣移轉登記計4,999件,興建完成的農舍有64%移轉給他人;而2009年至2014年新建農舍件數3,409件,最近三年內移轉案件計2,094件,移轉比率為62%,無論從長期或近期來看,移轉比例均非常高,農舍商品化情形嚴重。

因此,本文建議參考原草案規定,儘速修法增列農舍申請人必須符合下列資格,以杜絕弊端:

1.須無從事農業以外之專任職業,除應提供如農保(或其他相當之內容)、農業生產銷售之具體實績或另訂直接從事生產之審查內容,以符農舍為特別許可農民供農業經營不可分離等。

2.且須主管機關得向財稅機關查詢其個人全年之執行業務所得、薪資所得及退職所得等三類所得總額低於50萬元者。

3.申請人或其配偶有自有可供居住之建築物者,應與排除不予許可興建農舍。

● 農舍違規,會被撤照?

根據農委會於2014年底要求各直轄市、縣(市)政府就農業用地興建農舍辦法102年7月1日修正發布後取得興建資格並取得使用執照之農舍進行抽查。目前已抽查108件,判定現況違規使用者計82件,違規比例高達75.93%。違規態樣有下列幾種類型:

1.農舍擴建,無照擴建(包括增設車庫、增加樓層數),當然屬於違章建築。

2.增設圍牆:超過農舍用地面積範圍;亦即圍牆大於法定基層建築面積及為農舍與農舍附屬設施之水平投影面積用地總和等面積範圍。

3.鋪設景觀草皮水池:以二度施工方式,在取得使用執照後,改鋪設景觀草皮水池。

4.未經許可放置貨櫃、設施鐵皮屋。

5.鋪設混凝土鋪面,在取得使用執照後,以二度施工方式,鋪設混凝土鋪面。

6.完全無農作、增設廠房:興建農舍的農業用地,其中應從事農業經營用地的面積即為申請興建農舍之農業用地扣除農舍用地之面積,必須符合農業使用。

上述無論哪一種違規類型,依農舍興建辦法第15條第2項規定,地方政府為加強興建農舍之農業用地稽查及取締,應邀集農業、建築管理、地政、都市計畫及相關單位等與農業專家組成稽查小組定期檢查;經檢查農業用地與農舍未依規定使用者,由原核定機關通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家公園主管機關依相關規定處理,並通知其限期改正,屆期不改正者,得廢止其許可。

農地違規使用情形,其實非常普遍,如果主管機關認真執法(違反農業發展條例、區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定),要求當事人限期改善,並得處予行政罰鍰;如經主管機關通知限期改正而屆期不改正者,是可能被廢止使用執照;一旦執照被廢止,全棟農舍就變成違章建築,政府可以依建築法的規定,命令拆除並要求回復作農業使用之原狀。更糟糕的是,如不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者,依區域計畫法第22條規定,除依行政執行法辦理外,並得處六個月以下有期徒刑或拘役。

而且,要提醒違規農舍的承購人的是,上述處罰係以違規的狀態加以認定,固縱然違規行為人是前手,只要違規狀態存續,行政機關就可以根據上開規定與已處罰。

● 農舍承受人將全面從嚴限制

目前,除宜蘭縣以外,各地方政府對於農舍地承受人,僅作消極的「無自用農舍」審查而已,至於該承受人是否為「直接從事農業生產之自然人」符不符合農民資格,則非地政機關所能審認。然而,自宜蘭縣政府將老農興建農舍之資格一併納入審查發給「興建農舍資格證明」的措施後,為求全果統一,農委會與內政部在2015年4月17日的立法院陳節如、田秋堇、邱文彥等三位委員辦理「農地應該農用,農舍更應該農用」公聽會中允諾短期內參考宜蘭縣的作法,將承受人的資格比照興建農舍部分,從嚴審查,並提出以下對策:

(一)務實釐定農舍起造人之農民資格

1.農舍起造人應具有農保資格或全民健保第3類資格:因其在認定上均有審查是否從事農漁業生產之制度,亦為社會通識認為之農民,作為農舍申請人資格認定要件較符合事實。

2.農舍起造人未具農保資格或全民健保第3類資格:應由審查小組確認申請人實際從事農業生產,並另檢附農業經營計畫以供審認農民興建農舍輔助農事經營之需求及必要性。

(二)農舍移轉之承受人資格應予限制

鑑於農舍移轉比例偏高,商品化情形嚴重,未符合農舍係為從事農業生產事實而有居住需求之立法意旨,因此,其承受資格亦應加以限制,亦即應有實際務農之事實。

(三)加強農舍稽查取締

1.直轄市、縣市政府應組成稽查小組定期檢查:依農業用地興建農舍辦法第15條規定,直轄市、縣(市)政府或其他主管機關為加強興建農舍之農業用地稽查及取締,應邀集相關單位組成稽查小組定期檢查,經檢查農業用地與農舍未依規定使用者,應通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家公園主管機關依相關規定處理,並通知其限期改正,屆期不改正者,廢止其許可。中央主管機關並得不定期稽查辦理情形。

2.農委會加強督導及訓練:農委會已於2014年12月請各直轄市、縣(市)政府稽查取締興建農舍之農業用地,農委會與內政部將優先督導農舍興建數量及違規使用情形嚴重之縣市。同時舉辦座談會,加強訓練基層人員,進行意見交流,瞭解第一線執行問題,作為政策法令研修參考。

3.公開揭露違規情形:為督促各直轄市、縣(市)政府落實稽查,將考量揭露稽查情形於網路,要求定期更新稽查進度與後續裁罰情況,藉由輿論壓力增加稽查動力並減少反對阻力。

● 結語~以後,還可以炒農舍嗎?

農舎原本是考量農民在無自用農舍的前提下准予興建,固應與農業經營不可分離,不僅其剩餘90%的農業用地(農業經營用地面積)應直接從事農業生產,且基於農業用地與農舍產權一體化,農民持有農業用地期間自應負有維持農舍之義務,所以,法令上限至一定期間不得移轉。但過去,僅限於修法後取得的農業用地(新農)才有五年的限制,而且興建農舍取的使用執照之後,幾乎放任不管,才鑄成不可收拾的境地。

因此,行政機關如果全面檢討,針對農舍禁止移轉之期限應予延長,農舍承受人亦應比照新建農舍,應取得農業主管機關核發的符合農舍承受資格之證明,以杜絕炒作空間。如果完成上述修正,且地方認真落實執法,農舍的違規或違建情形,應該會受到嚴格管制,如果以投資炒作的心態購買農舍者,可能要謹慎思考這些趨勢。

(作者為德霖技術學院不動產經營系兼任副教授、中華民國地政士公會全聯會榮譽理事長)

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